برنامه‌نریزی (۵ فروردین ۱۳۹۷)

   دانشمندان گوناگون از بیش از یکصد سال پیش به این سو،‌ کوشیده‌اند وظایف یا اصول مدیریت را بازشناسند و بازگویند. این کوشش‌ها به یک سرانجامِ همانند نرسیده‌اند و دیدگاه‌های ایشان گوناگون هستند. در این میان، از برنامه‌ریزی همچون وظیفه یا اصل کلیدی و زیربنای مدیریت نام برده شده است. برنامه‌ریزی تعریف‌های گوناگونی دارد، ولی همه آنها هدف و چگونگی رسیدن به هدف را در بر دارند.

   در بخش عمومی، هدف یک سازمان را نهادهای بالادست در سندی مانند اساسنامه آن روشن می‌کنند. سپس منابعی مانند نیروی انسانی، تجهیزات، و پول به سازمان داده می‌شود که برای رسیدن به هدف به‌کار روند. بخشی از منابع سازمان‌های دولتی، مانند نیروی انسانی، ساختمان، و تجهیزات در گذر زمان چندان دستخوش دگرگونی نمی‌شوند، چرا که دگرگونی آنها، قوانین و مقررات و چارچوب‌های پیچیده‌ای دارد. در میان منابع سازمانی، این بودجه دستگاه‌های دولتی است که بیشترین تأثیر را بر مدیریت و دست‌یابی به هدف آنها دارد. فرایند بودجه که همانا برگردان مالی برنامه هر سازمان در یک سال است، فرایندی ریشه‌دار در دولت به‌شمار می‌رود. این فرایند ماه‌ها در دولت به درازا می‌کشد تا به سندی به نام لایحه بودجه برسد. سپس این لایحه به مجلس شورای اسلامی تقدیم می‌شود. لایحه بودجه پس از هفته‌ها بررسی، قانون و سپس ابلاغ می‌شود. از این پس سازمان برنامه و بودجه شروع به تخصیص بودجه به دستگاه‌ها و برنامه‌ها بر پایه قانون بودجه می‌کند. پس از تخصیص، هر سازمان از اداره کل خزانه در وزارت امور اقتصادی و دارایی درخواست پول می‌کند. هر گاه اداره کل خزانه، اعتبار تخصیص داده شده را به حساب دستگاه واریز کند، آن دستگاه می‌تواند پول دریافتی را بر پایه سند بودجه و در چارچوب قانون بودجه و دیگر قوانین و مقررات در این زمینه هزینه کند.

   در این میان چند چالش می‌توانند روی دهند. نخست اینکه در لایحه و سپس در قانون بودجه، اعتباری به اندازه نیاز برای دست‌یابی به هدف‌های یک سازمان پیش‌بینی نشود. این نخستین چالش، هر چند برجسته است، ولی برای یک سازمان دولتی پیامد چندانی ندارد. چرا که سازمان و مدیریت آن در چارچوب بودجه مصوب کار خواهند کرد و تکلیفی بیش از آن نخواهند داشت. چالش دوم، تخصیص نیافتن بودجه مصوب است. این چالش در سازمان برنامه و بودجه درست می‌شود. این سازمان بر پایه دریافت‌های مالی دولت و همچنین اولویت‌های ملی، اندازه تخصیص هر سازمان یا برنامه را روشن می‌کند که گاهی کمتر از بودجه مصوب است. چالش سوم، هنگامی است اداره کل خزانه، پول سازمان را به اندازه اعتبار تخصیص یافته یا در زمان‌بندی درست به آن پرداخت نمی‌کند. این دو چالش، برنامه‌ریزی را با دشواری بسیاری روبه‌رو و گاهی آن را ناشدنی می‌کنند.

   تخصیص کمتر از بودجه مصوب و پرداخت دیر یا کمتر از تخصیص، سازمان را در ابهام فرو می‌برد. این ابهام هنگامی افزوده می‌شود که سازمان از آغاز نداند چه اندازه تخصیص و چه اندازه پول و در چه زمانی می‌گیرد. این ابهام، برنامه‌ریزی را با دشواری روبه‌رو می‌سازد. سازمان‌ها نمی‌دانند که چه اندازه پول و چه زمانی دریافت می‌کنند و بنابراین نمی‌توانند جریان نقدینگی خود را به درستی مدیریت کنند. از سوی دیگر سازمان‌ها نمی‌دانند که آیا همه بودجه آنها تا پایان سال تخصیص داده و پرداخت می‌شود یا نه؟ اگر سازمانی در چارچوب بودجه مصوب خود کار کند که درست هم همین است، با دریافت نکردن بخشی از بودجه با گرفتاری بسیاری روبه‌رو خواهد شد. چنین سازمانی نخواهد توانست هزینه‌هایی را که بر پایه بودجه مصوب تأمین اعتبار کرده است، پرداخت کند و برای سازمان و دولت بدهی پدید می‌آید. برخی از سازمان‌ها نیز برای برنامه‌ریزی، بخشی از بودجه خود را از همان آغاز سال نادیده می‌گیرند. چنین سازمان‌هایی اگر در پایان سال، همه بودجه خود را دریافت کنند، نمی‌توانند آن را هزینه کنند و هم‌زمان با نیاز مالی، با مازاد بودجه نیز روبه‌رو می‌شوند. گفتنی است که بردن مانده بودجه یک سال به سال دیگر، از ناکارآمدی‌های مدیران در دولت به شمار می‌رود.

   ترس از تخصیص نیافتن و پرداخت نشدن بودجه نیز سازمان‌ها را دست به عصا می‌کند و نخواهند توانست به کارهای بلندمدتی بپردازند که به برنامه‌ای بسامان برای پرداخت مالی نیاز دارند. این رویه، مدیران سازمان‌ها را به جای پرداختن به کارهای کلیدی، وادار می‌کند که بیشترین زمان خود را برای پیگیری دریافت اعتبار از سازمان‌های بالادست بگذارند. بدین‌سان زمان ارزشمندی هم از مدیران درخواست کننده و هم از مدیران پاسخ دهنده گرفته می‌شود.

   در برخی از سازمان‌ها الزام‌هایی برای هزینه‌کرد نسبتی از همه بودجه هست. برای نمونه، پژوهشگاه‌ها باید ۳۰ درصد از بودجه خود را برای پژوهش، دو درصد را برای فناوری اطلاعات، یک درصد را برای مدیریت سبز، و... هزینه کنند. اگر چنین سازمان‌هایی ندانند که آیا همه بودجه آنها به دستشان می‌رسد یا نه، چگونه می‌توانند از این نسبت‌ها پیروی کنند؟ درصدی از بودجه‌ای که روشن نیست، چه اندازه خواهد بود؟

   در دولت، بیشترین بودجه، بودجه جاری یا همان حقوق کارکنان است. کارکنان دولت چند دسته هستند. کارکنان رسمی و پیمانی که حقوق آنها را وزارت امور اقتصادی و دارایی از سرجمع بودجه سازمان‌ها برمی‌دارد و به این کارکنان می‌پردازد. دسته دیگر کارکنان، آنهایی هستند که با سازمان‌ها قرارداد دارند و حقوق ایشان از مانده بودجه، پس از برداشت وزارت امور اقتصادی و دارایی پرداخت می‌شود. دسته سوم نیز کارکنانی هستند که برای شرکت‌های طرف قرارداد با سازمان‌ها کار می‌کنند. شمار کارکنان رسمی و پیمانی در دولت رو به کاهش است و بیشتر کارکنان، قرارداد و شرکتی هستند که حقوق ایشان باید از مانده بودجه پرداخت شود. از آنجایی که این ترس همواره در مدیران هست که آیا پول برای پرداخت حقوق خواهند داشت یا نه، ناچار هستند که از هزینه‌های دیگر سازمان چشم‌پوشی کنند که پیامد آن دست نزدن به کارهای تازه خواهد بود.

   با چنین رویکردی در تصویب، تخصیص، و پرداخت بودجه به سازمان‌های دولتی؛ برنامه‌ریزی مفهوم چندانی ندارد. اگر برنامه‌ریزی جایی در سازمان نداشته باشد، دیگر کارکردهای مدیریت نیز بنیاد استواری نخواهند یافت و نمی‌توان چشم کارایی و اثربخشی از دولت داشت.