چالش‌های ادغام مؤسسه‌های پژوهشی وزارت علوم، تحقیقات، و فناوری (۲۰ اسفند ۱۳۹۶)

 

در چند دهه گذشته،‌ چندین مؤسسه پژوهشی (پژوهشگاه، مرکز، مؤسسه، و پژوهشکده) در وزارت علوم، تحقیقات،‌ و فناوری (عتف) بنیاد گذارده شده‌اند. هر چند پیشینه برخی از این مؤسسه‌ها به پنجاه سال پیش می‌رسد، ولی همگی آنها از سال‌های پایانی دهه ۱۳۶۰ به‌بعد به‌عنوان مؤسسه پژوهشی در شورای گسترش آموزش عالی تصویب شده‌اند. همه این مؤسسه‌ها دارای مأموریت پژوهش و آموزش هستند، ولی برخی از آنها مأموریت‌های منطقه‌ای، ملی، و وزارتی دیگری نیز دارند که در اساسنامه آنها آمده است. هر چند اساسنامه همه مؤسسه‌ها در یک شورا تصویب شده است،‌ ولی در اساسنامه و عملکرد برخی از آنها هم‌پوشانی‌هایی دیده می‌شود و از سویی نیز برخی از نیازها در کشور بدون پاسخ مانده‌اند. برای رویارویی با این کاستی و کاهش هم‌پوشانی‌ها و بهبود عملکرد این مؤسسه‌ها، همواره یک راه پیشنهاد شده است: «ادغام». در این نوشته، چالش‌های این راهکار از دیدگاه‌های گوناگون بررسی می‌شود[۱].

۱. مسئله/ راه‌حل

تأسیس سازمان تازه یا ادغام سازمان‌های موجود راه‌حل‌هایی هستند که تنها برای برخی از مسائل و در برخی از شرایط کاربرد دارد. پیشینه مدیریت در دستگاه دولت نشان می‌دهد که هر گاه یک سازمان مأموریت خود را به‌درستی انجام ندهد، سازمانی در کنار آن تأسیس می‌شود که پس از چندی، خود مسئله تازه‌ای می‌آفریند که کمترینِ آن، ناهماهنگی و هدررفت منابع است. در برابر نیز، هر گاه سازمان‌هایی دارای هم‌پوشانی یا ناکارآمد باشند، سخن از ادغام به‌میان می‌آید. این دو رویکرد که بارها و بارها انجام شده‌اند، نشان از تمرکز بر «راه‌حل» دارند که در برابر تمرکز بر «مسئله» است. هر مسئله‌ای در مدیریت، پس از تعریف درست، دارای‌ راه‌حل‌های علمی و تجربی گوناگونی است که باید بهترین آنها برگزیده شود. برخی از کاستی‌ها در این زمینه با تقسیم کار تازه و کاربرد سازوکارهای کارآمد هماهنگی بهتر حل می‌شوند.

۲. شروع، پایان، و ادغام

ادغام سازمان‌ها، کاری استراتژیک و پرچالش و مسئله‌ای چند بعدی و پیچیده است که راهکارهای ساده پاسخ‌گوی آن نیستند. ادغام، از پایه‌گذاری یک سازمان یا پایان دادن به کار آن دشوارتر است. در این دو، کار روشن است. در پایه‌گذاری یک سازمان، همه چیز را می‌توان از نو آغاز کرد و در پایان‌ دادنِ کار آن نیز آینده سازمان جای نگرانی چندانی ندارد. بر این پایه، ادغام سازمان‌ها کاری است که به بینش، دانش‌، و مهارت‌های افزون‌تر و بالاتری در برابر پایه‌گذاری یک سازمان یا پایان دادن به کار آن نیاز دارد. این ویژگی‌ها در دستگاه دولت چندان نیستند که از پسِ نیازهای ادغام به‌خوبی برآیند و بدین‌سان ادغام می‌تواند به دشواری‌های تازه‌تری بدل شود. این کار یک بار در انتقال مؤسسه‌های پژوهشی از تهران به استان‌های دیگر، آزموده شد که هنوز مسائل به‌جا مانده از آن حل نشده‌اند (برای نمونه می‌توان از انتقال پژوهشگاه تربیت بدنی و علوم ورزشی از تهران به مشهد نام برد).

۳. پیشینه ناکام

سازمان‌ها مانند هستارها و پدیدهای زنده دارای خاطره هستند، یاد می‌گیرند، و با پیرامون خود پیوند دارند و به‌ویژه اطلاعات را بده‌بستان می‌کنند. بنابراین یک سازمان از آنچه بر سازمان‌های دیگر گذشته است، آگاهی می‌یابد و خوب و بدِ آن در خاطرش می‌ماند. در سال‌های گذشته سازمان‌هایی ادغام شده‌اند که ناکامی‌هایی در پی داشته است. این پیشینه ناکام در خاطره سازمان‌های دیگر مانده و چشم مدیران و کارکنان آنها را از ادغام ترسانده است. این نگاه به ادغام، یکی از چالش‌های آن است که چشم‌انداز آن را تیره می‌کند.

۴. فرهنگ سازمانی

سازمان‌های گوناگون دارای فرهنگ‌های سازمانی گوناگونی هستند که با گذشت زمانی بلند درست شده‌اند و نمی‌توان به‌آسانی و در کوتاه یا میان‌مدت آنها را تغییر داد. پژوهش‌های بسیاری در سراسر جهان نشان می‌دهند که هر گاه یک استراتژی، رویاروی فرهنگ سازمانی باشد،‌ این استراتژی است که شکست می‌خورد. چنانکه «پیتر دراکر» می‌گوید «فرهنگ، استراتژی را برای ناشتایی می‌خورد!». مؤسسه‌های پژوهشی مانند دیگر سازمان‌ها، دارای فرهنگ‌های سازمانی گوناگونی هستند. از آنجایی که بیشتر چنین مؤسسه‌هایی اندازه کوچکی دارند، فرهنگ سازمانی آنها نیز بسیار نیرومند و یکپارچه است. این گوناگونی فرهنگ‌های نیرومند، می‌تواند ادغام سازمان‌ها را ناکام کند. در سازمان‌هایی که سال‌های دور در دولت ادغام شده‌اند، هنوز خرده‌ فرهنگ‌های ناهمگون ماندهِ از گذشته، یکی از بازدارنده‌های کامیابی آنها به‌شمار می‌روند.

۵. دانش سازمانی

دانش سازمانی که چیزی بیش از دانش کارکنان یک سازمان است و در زمانی بلند به‌دست می‌آید، دو گونه آشکار و نهان دارد. دانش آشکار در نوشته‌ها و دیگر اسناد سازمانی نمایان می‌شود که در بیشتر سازمان‌ها هم رویه‌ای برای نگهداری آنها نیست. ولی دانش نهان در تاروپود و بافت هر سازمان نهفته است. این دانش چیزی نیست که به‌آسانی دیده و مستند شود، بنابراین به‌آسانی نمی‌توان آن را آموخت یا یاد داد. امروزه این دانش و مدیریت آن، به یکی از مزیت‌های استراتژیک سازمان‌ها بدل شده است. مؤسسه‌های پژوهشی دارای دانش آشکار و نهانِ پرباری هستند که هیچ‌یک به‌درستی شناسایی و مستند نشده‌اند. این پراکندگی در دانش ارزشمند این سازمان‌ها، با ادغام آنها پراکندگی بیشتری خواهد یافت و بی‌گمان بخش بزرگی از آن نیز از میان خواهد رفت.

۶. مقاومت در برابر تغییر

همه سازمان‌ها و کارکنان سازمان‌ها، به‌ویژه در دولت، در برابر هر گونه تغییر مانند ادغام مقاومت می‌کنند. اگر این تغییر به‌درستی مدیریت نشود، ادغام به ناکامی می‌انجامد. مقاومت در برابر ادغام می‌تواند بر پایه ترس از بیکار شدن، چالش‌های سازمان و همکاران تازه، نیاز به دانش و مهارت‌های تازه، ناتوانی در یادگیری وظایف تازه، تغییر در پست‌های سازمانی، تغییر در ساختار، و مانند آنها شکل بگیرد. پژوهش‌ها نشان داده‌اند که پس از ادغام، کارکنان به‌جای انجام وظایف خود، بیشتر در پی نگه‌داشت شغل و جایگاه خود هستند و سازمان تازه با چالش‌های تازه‌ای نیز روبه‌رو می‌شود. از سویی، آشکار است که در وزارت عتف، آموزش برای مدیریت روزمره هم داده نمی‌شود، چه رسد به آموزش برای مدیریت درست فرایند ادغام که تغییری بزرگ و پرچالش به‌شمار می‌رود.

۷. توان کنترل

کامیابی یا ناکامی ادغام، با هر هدفی که به انجام برسد، باید کنترل شود. فرایند کنترل؛ چرخه هدف‌گذاری، ارزیابی، و اقدام اصلاحی را در بر دارد. بدون کنترل، ادغام می‌تواند مسائل تازه‌ای را پدید آورد که از مسائل پیشین بزرگ‌تر و پیچیده‌تر باشند. کارکرد کنترل در وزارت عتف چندان توانمند نیست. همه مدیران ارشد و سیاست‌گذار که در زمینه ادغام درگیر هستند، مسئولیت‌ها و سمت‌های گوناگونی دارند و در شوراهای گوناگون عضو هستند و بیشتر زمان آنها برای فراهم ساختن منابع، به‌ویژه منابع مالی و همچنین هماهنگی‌های نفس‌گیر با دیگر دستگاه‌ها می‌گذرد. بوروکراسی دولت، برای این مدیران و نهادهای سیاست‌گذار زمان کافی برای کنترل سرنوشت ادغام نمی‌گذارد. از سوی دیگر، هنوز برای ارزیابی دانشگاه‌ها و پژوهشگاه‌ها، مرجع و نظام ارزیابی درستی نیست که بتواند این کار را نیز پی بگیرد. تغییرات پی در پی و زودهنگام مدیران نیز جای خود را دارد (برای نمونه؛ مدیرکل برنامه، بودجه، و تشکیلات وزارت عتف که یک واحد استراتژیک در این زمینه است؛ در چهار سال گذشته، چهار بار تغییر کرده است).

۸. رئیسِ پس از ادغام

برای دو یا چند سازمان که ادغام می‌شوند، می‌توان به دو گونه رئیس گمارد؛ یا رئیس یا عضو هیئت علمی یکی از سازمان‌های پیش از ادغام یا یک رئیس از بیرون از سازمان‌های پیش از ادغام. هر دوی این روش‌ها چالش‌های خود را دارند. رئیس از سازمان‌های پیش از ادغام، این خوبی را دارد که دست‌کم با یکی از سازمان‌ها به‌خوبی آشناست و شاید با دیگر سازمان‌های همانند نیز آشنایی داشته باشد. ولی از سوی دیگر این رئیس با همکاران پیشین خود بیشتر آشناست تا کارکنان سازمان‌های دیگر. بنابراین می‌تواند در گماردن مدیران برای پست‌های سازمان تازه و همچنین رویکرد سازمانی، سوگیری داشته باشد. با اختیارات رئیس در مؤسسه‌های پژوهشی و همچنین نارسایی نظام‌های برنامه‌ریزی و کنترل و کمبود منابع مالی در دولت، نمی‌توان این کاستی را به‌درستی بازشناخت و از آن پیشگیری کرد. روش دوم که با آوردن رئیس از یک سازمان دیگر انجام می‌شود، شاید بدتر از روش نخست نیز باشد. در این گونه، رئیس تازه با مأموریت و کارکرد هیچیک از سازمان‌های پیش از ادغام به‌درستی آشنا نیست و با سازمانی تازه نیز روبه‌روست که باید کار سازمان‌های پیشین را در چارچوبی نو به انجام برساند. اگر این رئیس، مدیران سازمان تازه را نیز از بیرون از سازمان‌های پیشین برگزیند، چالش‌های بسیاری بر سازمان تازه بار خواهد شد که از ناکامی آن گریزی نیست. افزون بر این، مؤسسه‌های پژوهشی به‌دلیل جایگاه و اختیاری که دارند، از آزادی عمل بسیاری برخوردارند. این در کنار ظرفیت اندک وزارت عتف در کنترل این مؤسسه‌ها، می‌تواند‌ نه تنها کارهای پیشین سازمان‌های ادغام شده را کنار گذارد، بلکه می‌تواند هدف‌های ادغام را نیز نادیده گیرد.

۹. نگاه ماشینی به سازمان

در دهه‌های گذشته در صنعت خودروسازی ایران، از ترکیب بخش‌هایی از خودروهای پیشین، خودروهای تازه‌ای مانند «پی.‌کی.» یا «آر.دی.» درست شده‌اند. درست کردن یک خودرو با ترکیب خودروهای پیشین تصمیمی بسیار آسان است، چرا که بیشترین بخش این تصمیم به جنبه‌های فنی بازمی‌گردد. ولی ادغام سازمان‌ها، از آنجایی که با سیستم‌های بسیار پیچیده انسانی سروکار دارد، بسیار دشوار و شاید پیامدهای آن، پیش‌بینی‌ناپذیر باشند. سازمان‌ها موجوداتی زنده هستند که در برابر این‌گونه تصمیم‌ها از خود واکنش نشان می‌دهند و تصمیم‌هایی را که با نگاه ماشینی گرفته شده‌اند به ناکامی می‌کشانند.

۱۰. شهود در برابر شواهد

شیوه‌ای که در بیشتر سیاست‌گذاری‌ها و تصمیم‌گیری‌ها در دستگاه دولت و وزارت عتف به‌کار می‌رود، شیوه شهودی است. در این شیوه، سیاست‌گذاران بر پایه شهود و دانش نهان خود و بیشتر در نشست‌ها به تصمیم‌گیری می‌پردازند. شیوه دیگر، سیاست‌گذاری بر پایه شواهد و دلایل است[۲]. در این‌گونه، سیاست‌گذار بر پایه داده‌های ساخت‌یافته و دستاوردهای مطالعه و پژوهش تصمیم می‌گیرد. این شیوه که چندان به‌کار نمی‌رود، به سیاست‌های بهتر و درست‌تر و همچنین سیاست‌های شدنی و کامیاب رهنمون می‌شود. برای نمونه، مطالعه امکان‌سنجی ادغام کتابخانه موزه بریتانیا[۳]، کتابخانه ملی مرکزی برای امانت[۴]، کتابخانه ملی علوم و فناوری[۵]، و کتابخانه موزه علوم[۶] در بریتانیا در سال ۱۹۶۹ میلادی با ۲۲ هزار پوند انجام شد که دارای گزارشی با ۳۲۰ برگ است[۷]. از این رو، ادغام مؤسسه‌های پژوهشی باید در یک مطالعه علمی، امکان‌سنجی و بر پایه یافته‌های آن تصمیم‌گیری شود.

۱۱. یک تصمیم، چند تصمیم

مطالعات نشان می‌دهند که ادغام فرایندی است که کندی در آن، ناکامی به‌بار خواهد آورد. تصمیم برای ادغام، تنها یک تصمیم است که به گونه شهودی یا بر پایه شواهد گرفته می‌شود. این تصمیم با پیچیدگی‌هایی روبه‌روست، چرا که برخی از مؤسسه‌های پژوهشی دارای مصوبه نخستین نهادهای سیاست‌گذار در سال ۱۳۵۷ هستند، برخی در مجلس شورای اسلامی به تصویب رسیده‌اند، و برخی در شورای گسترش آموزش عالی. هر چند چیرگی بر این پیچیدگی‌ها و انجام تشریفات قانونی و اداری، داستان خود را دارد که گاهی ناشدنی است؛ ولی این تصمیم،‌ تنها تصمیم آغازین است و در پی آن نیاز به سلسله‌ای از تصمیم‌های دیگر هست که بسیار دشوارتر از تصمیم برای ادغام هستند. تصمیم برای پژوهشکده‌ها و گروه‌های پژوهشی، تصمیم درباره ساختار و تشکیلات، تصمیم برای پست‌های سازمانی، تصمیم برای نیروی انسانی، تصمیم برای اعتبارات و ردیف بودجه، تصمیم برای برنامه راهبردی، و تصمیم‌های بسیار دیگر باید گرفته و انجام شوند تا کار ادغام به سرانجام برسد. هر یک از این تصمیم‌ها نیز باید در یک نهاد جداگانه گرفته شوند که دشواری و پیچیدگی کار را دوچندان خواهد ساخت. دستگاه وزارت عتف در تصمیم‌گیری‌ها بسیار کند است و این کندی از آفت‌های ادغام به‌شمار می‌رود.

۱۲. کوچک در برابر بزرگ

ادغام سازمان‌های کوچک می‌تواند سازمان‌های بزرگی را پدید آورد. بزرگ شدن سازمان‌ها در دستگاه دولت، همواره با کاستی‌هایی همراه بوده است. کاهش چابکی، افزایش رسمیت، پیچیده شدن ساختار، بلند شدن سلسله‌مراتب، بزرگ شدن ستاد عمومی، و مانند آنها از این کاستی‌ها به‌شمار می‌روند که می‌توانند ادغام را با چالش روبه‌رو سازند.

۱۳. ناامیدی

ادغام سازمان‌ها و پدید آمدن سازمان‌های تازه و تغییر بنیادین در بسیاری از جنبه‌های سازمان، می‌تواند نیروی انسانی متخصص و برجسته مؤسسه‌های پژوهشی را ناامید سازد. اگر چنین شود، این بخش از نیروی انسانی یا به انزوا خواهد رفت یا در پی رفتن از سازمان خواهد شد که هر دو راه به زیان سازمان‌هاست. در هر دو رویداد، دستاوردهای علمی و پژوهشی مؤسسه‌ها کاهش خواهد یافت که با سیاست‌های ملی و وزارتی ناهمخوان است.

۱۴. کشمکش

با ادغام سازمان‌ها و پدید آمدن سازمان‌های تازه؛ شمار پست‌ها، به‌ویژه پست‌های مدیریتی کاهش می‌یابند و بدین‌سان رقابت یا کشمکش برای تصدی آنها افزایش پیدا می‌کند. این کشمکش می‌تواند همه سازمان تازه را در بر گیرد و ادغام را ناکام سازد.

۱۵. نابرابری

بیشتر مؤسسه‌های پژوهشی با یکدیگر نابرابر هستند. در سازمان تازه‌ای که از ادغام سازمان‌های نابرابر پدید می‌آید، سازمان برتر پیشین، دست بالا را خواهد داشت و سازمان پایین‌تر و همچنین نیروی انسانی و مأموریت آن، دست پایین خواهند یافت و ادغام از هدف خود دور خواهد شد.

۱۶. آمار

شمار مؤسسه‌های پژوهشی در بسیاری از گزارش‌های ملی و جهانی از شاخص‌های علم، فناوری، و نوآوری هستند که با ادغام آنها، جایگاه وزارت عتف و کشور در این شاخص‌ها افت پیدا خواهد کرد.

برخی از مؤسسه‌های پژوهشی وزارت عتف که در پنج دهه گذشته تأسیس شده‌اند،‌ با کاستی‌هایی مانند ناکارآمدی و هم‌پوشانی در وظایف یا عملکرد روبه‌رو هستند. برای کاهش این کاستی‌ها، تنها راهکاری که همواره سخن از آن به میان می‌آید، «ادغام» است. پرسش نخست این است که آیا این راهکار برای این مسائل درست است؟ این پرسش هیچگاه به‌درستی پاسخ داده نشده است. با این همه، اگر بپذیریم که ادغام یک راهکار درست برای این کاستی‌ها باشد، با چالش‌های بسیاری روبه‌روست که در دستگاه دولت و وزارت عتف چشم‌انداز روشنی در بر ندارد. برخی از این چالش‌ها به سرشت ادغام بازمی‌گردد که کاری بسیار دشوار در مدیریت است. شماری از چالش‌ها نیز از بافت دولت و وزارت عتف سرچشمه می‌گیرند. برخی از چالش‌ها نیز با ماهیت مؤسسه‌های پژوهشی پیوند دارند. نگاهی به این شانزده چالش نشان می‌دهد که تصمیم‌گیری در این زمینه به بررسی و مطالعه بیشتری  نیاز دارد.

--

[۱] در نگارش این چالش‌ها از دیدگاه دکتر مرتضی نبی‌میبدی و برخی از استادان ایرانداک بهره برده شده است.

[۲] evidence-based policy-making

[۳] British Museum Library

[۴] National Central Library

[۵] National Lending Library for Science and Technology

[۶] Science Museum Library

[۷] Report of the National Libraries Committee.‎ Presented to Parliament by the Secretary of State for Education and Science, June 1969.‎